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深圳小产权的发展进程

2019-08-21

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1978年,有位老人在中国的南方挨近香港的一个县城划了一个圈之后,这座城市就起飞了,这个县城就是深圳。深圳自建市和办特区以来,经过短短40年的开发和建设,从昔日边陲渔村和小镇迅速发展成为具有相当规模的大都市,创造了人类发展史上城市化、工业化、现代化和国际化的奇迹。回顾深圳过去40年的发展,城市化是其中一条曲折而上升的清晰曲线。

城市化是当今世界上最重要的社会、经济现象之一,是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式发生转变的过程。深圳的历史可以追溯到1600多年以前,直到40年前,深圳仍然是一个破落的小渔村,乘着改革开发的东风,深圳进入了城市化的快速发展期,特区成立后,特区的农村在经济发展、村镇建设、生态环境等许多方面发生了翻天覆地的变化。为了适应这种变化和进一步发展经济提高人民群众的生活水平,加快特区社会主义现代化建设,深圳在快速城市化的基础上,先后与1992年和2003年两次加速推进了农村城市化,并形成了两个明显的拐点。

1.第一次城市化时期

1992年6月,深圳市政府发布了规定,将当时特区范围内的68个村委会、沙河华侨农场转为城市,将其所属持有特区内常住农业户口的农民、渔民转为城市居民。按照暂时规定,对特区当时农村的管理体制按照职能进行转变,即将原村委会的发展集体经济和组织村民自治的两大职能分开,分别由新的集体经济组织(即后来的股份合作公司)、居民委员会和街道办事处承担。特区内原农民全部一次性转为城市居民。在这一次的城市化进程中,为解决特区土地国有化的问题,深圳市率先采用了征地留地安置农民的生产和生活,即在征地时,为了使失地农民的生产生活有保障,对征地超过一定数量的村,在征地后给原村民留下一定面积的土地,由村集体按统一规划发展。

2.第二次城市化时期

2003年10月,深圳市政府发布了关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见,决定加快宝安、龙岗两区的城市化进程。

深圳城市的快速发展中,宝安、龙岗两区的工业化水平大大提高,原村民已基本不再从事传统的农业生产。当时,宝安、龙岗两区还是属于特区之外,特区内外行政、经济和社会管理制度不统一。故深圳市对两区进行彻底调整,以求与特区内的城市管理接轨。原村镇两级的行政建制转变为城市的街道、居民委员会建制,原村民陆续转变为城市居民,并相应获得城市社保待遇,原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份公司。其中,最为核心和最为敏感的问题则是农村集体土地一次性地转为国有。

3.农村城市化进程中集体土地的征与转

深圳市两次全面推进农村城市化的过程中,原农村地区的集体土地都顺利地实现了国有化。其中,关内包括罗湖、福田和南山原农村集体地区实行城市化的过程中:(1) 特区内关内集体所有尚未征用的土地实行一次性征收。(2)已经划给原农村的集体工业企业用地和私人宅基地,使用权仍属于原使用者,集体企业与个人应当按规定分别与市、区国土管理部门签订土地使用合同,办理房地产手续。(3)各村红线范围内的集体用地和个人宅基地之间空出的土地,经区政府有关部门批准,集体土地可以开发建设。(4)原各村在红线内投资建设的公用设施,仍归原投资者使用,此后的城市各小区的市政公用实施,均应按照城市统一规划的要求由市、区组织投资和建设。

龙岗、宝安两区的城市化建设中,土地国有化则采取如下方式:(1)村集体全部成员转为城市居民,原属于集体成员所有的土地依法转为国家所有。(2)对非农建设用地(包括村民宅基地和工商用地)未达到市政府规定标准的村委会,国土部门要一次性给予留足,但必须进行统一规划和建设。(3)村委会经批准的非农建设用地范围内的旧村(城)改造用地及其零星空地,股份合作公司提出的建设项目在符合城市规划及妥善解决拆迁安置问题的前提下,经规划部门批准,可以开发建设。(4)村委会集体在政府划定的工商用地上已建设的合法建筑,土地性质依法转为国有。国土部门根据其具体用途依法确定土地使用权年限(自村民转为居民之日起计算),重新办理土地房产证。

 

于是乎,在深圳两次农村城市化过程中,巨量的小产权房粉墨登场了。。。。。

一、城中村

改革开放以来,深圳城市建设突飞猛进,先是特区二线关内的村落,被全部纳入城市建设用地的范围。2003年之后,宝安、龙岗两区的全部村民转为城市居民。作为全面推进城市化的一项策略,政府将原来村落的某些地块划定为原村民的居住和维持生计的空间,在生活、生产和管理等诸多方面则或多或少保留了过去农村管理的制度和方式。这些地块在形式上实现了城市化,成为了城市的一部分,但在社会的深层结构方面,又带有浓厚的农村社会的结构特点,这种亦城亦村、或非农非村的社区,就是所谓的“城中村”。其基本特点是:

(1)产业结构和居民职业结构的非农化,非农产业(包括工商业、房地产业和其他服务业)彻底取代了农业。

(2)地理上已经被纳入城市总体规划发展区内,地理位置靠近市中心,甚至其中一部分就位于市中心,区位优势显著,地段土地市场价格大大高于城市规划外围区域。

(3)居住区已经完全成为城市建筑的一部分,具备城市社区的外形,但居住环境差、乱、差、挤等问题突出,与城市总体形象不协调。

(4)社会发展与社区管理严重滞后,农村社会制度痕迹明显,具有明显的二元社会特质。

深圳大量城中村的存在,一方面为原村民提供了稳定的经济来源,保障了大部分原村民的生活水准,另一方面,城中村密密麻麻的房屋,为无数来深圳谋职打工人士提供了廉价的遮雨避风之所。市场经济条件下的城中村现象,深刻印证了“存在即合理”的哲谚。同样不可否认的是,城中村除了像城市的疤痕一样给城市的形象带来了负面印象外,它还存在诸多问题:

(1)城中村的绝大多数民房都是私人违章、违法建造的建筑物,成为“六无工程”:无规划建设、无报建审核、无资质人员设计、无资质施工队施工、无工程质量监理

(2)卫生条件差,建筑密集,拥挤,交通进出不便

(3)配套设施严重不足,防灾减灾方面存在重大隐患。

(4)改造无序,自拆自建。

(5)人口稠密,商业活动过度。

据统计,深圳住宅总量约达到4亿平方米,其中城中村便占据了半壁江山。深圳目前约有1317个城中村,总建面超过4亿平方米,居住着1000万人口。

1.深圳市对于城中村的治理,通常都是通过两种方式,一是通过拆除更新的方式,这种方式很长时间作为城中村治理的非常有效的方式,将城中村的治理一定程度交给市场。通过拆除更新,拆除原建筑,覆盖在原土地上的建筑便合法确权。

2.城中村综合治理,对于未进入城市更新的城中村项目,通过改善卫生,交通,配套设施,城市监督管理的方式对城中村治理。特别是对于房屋安全和消防的治理,保障城中村基本的安全问题。日前,深圳市规土委发布方案,要求“十三五”期间,要通过收购、租赁、改建等方式收储不低于100万套(间)村民自建房或村集体自有物业,经质量检测、消防验收等程序后,统一租赁经营、规范管理。

去年发布的《深圳市“城中村”综合治理行动计划(2018—2025年)》征求意见稿中提出, 对于深圳市城中村的治理,未来7年以综合整治为主,融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新(以下简称“城中村综合整治类更新”)。特别是对于位于基本生态控制线、紫线(历史文化遗产保护区)、各区城市更新“十三五”规划明确的不宜拆除重建城中村用地,不符合拆除重建政策的城中村用地,以及现状建筑质量较好、现状开发强度较高的城中村用地,原则上应当划入综合整治分区。鼓励市场主体参与城中村综合整治类更新,由政府制定相关规则规范市场行为,实施过程中加强政府监督和规划统筹,类似万科公司去年5月清湖新村整治运营项目。

根据上述征求意见稿,未来7年深圳市对城中村的治理。对于安全隐患多,建筑老旧,卫生差的,仍以城市拆除更新为主。对于多数的城中村,则以引进市场主体的方式,对城中村进行治理改造,包括装修升级,局部设施拆除完善等,这一举措也符合深圳市发展现状。很长一段时间,城中村仍是无数来深圳打工,中低收入人士的居住之所,只是综合整治之后,租房可能对于多数工作人士来说所占工资比例越来越高也是难免了。

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